Schlupflöcher beim internationalen Handel mit CO2-Zertifikaten

Red. Anja Kollmuss ist unabhängige Klimapolitikberaterin in Zürich*. Sie beschäftigt sich seit fast 20 Jahren intensiv mit dem Zertifikatehandel. Dieser ermöglicht Ländern und Firmen den Kauf von Emissionsreduktionen, um damit weniger eigene Klimamassnahmen ergreifen zu müssen. Doch die grosse Mehrheit der bisher ausgestellten Zertifikate hat nicht die Emissionsminderungen erbracht, die sie auswies. Zu viele Schlupflöcher erlaubten es, den Klimaschutz zu untergraben. An der Klimakonferenz in Glasgow wurde dieser Zertifikatshandel klarer geregelt. Kollmuss zeigt hier verbleibende Schwachstellen der verschärften Regeln auf.

CO₂-Reduktionen dürfen nicht doppelt gezählt werden

Ein grosses Thema in Glasgow waren die internationalen CO₂-Märkte (Artikel 6 des Pariser Abkommens). Nach sechsjährigen Verhandlungen hat man sich endlich auf Regeln für diese Märkte geeinigt. Die neuen Regeln sind gar nicht so schlecht. Doch auch sie enthalten noch Schlupflöcher, die den Klimaschutz erheblich untergraben könnten.  

Die Regeln sind für die Schweiz besonders wichtig, denn sie ist eines der wenigen Länder, die auch weiterhin auf Klimazertifikate setzen. Trotz des abgelehnten CO₂ Gesetzes will die Schweiz im Rahmen des Klimaübereinkommens von Paris ihre  Emissionen bis 2030 gegenüber 1990 um 50 Prozent zu reduzieren (NDC). Dazu sollen nicht nur Inlandemissionen reduziert werden, sondern auch grössere Mengen Emissionszertifikate im Ausland gekauft werden. Dazu hat die Schweiz schon mehrere bilaterale Abkommen geschlossen.** Sie braucht aber auch die Regeln, die eben in Glasgow beschlossen wurden.

Die neuen Regeln stellen klar: Emissionsreduktionen darf sich nur das Käuferland (in diesem Fall die Schweiz) aber nicht das Verkäuferland anrechnen, und es müssen alle verkauften Emissionsgutschriften bilanziert werden. So wird verhindert, dass sich zwei Länder die gleiche Reduktion an ihr Klimazielen anrechnen, oder dass ein Verkäuferland absichtlich einen Sektor von seinem Klimaziel ausschliesst, um in diesem Sektor Emissionszertifikate zu generieren und dann an Drittländer zu verkaufen.

Noch vor zwei Jahren, waren diese Regeln an Brasilien gescheitert. In Glasgow hat Brasilien nun seine Opposition fallen gelassen. Die klaren Regeln gegen solche Doppelzählungen sind erfreulich, doch ganz so einfach ist es nicht: Für eine vollständige Bilanzierung braucht der Zertifikatehandel mehrjährige Reduktionsziele mit  jährlichen Emissionsbudgets. Die meisten Länder haben jedoch nur Ziele für ein einziges Jahr, beispielsweise 2030, und kennen keine jährlichen Ziele. Sie bilanzieren daher ihre Treibhausgasemissionen nicht jährlich, sondern erst 2030. Doch schon in den Jahren vor dem Zieljahr können in diesen Ländern Klimaprojekte realisiert werden und Reduktionszertifikate generiert und verkauft werden. Das kann gesamthaft zu mehr Emissionen führen.

Dieses Schlupfloch wurde in Glasgow eingeschränkt. Die Verkäuferländer müssen sich wenigstens einen grossen Teil der verkauften Emissionsreduktionen im Zieljahr wieder als Emissionen anrechnen.

Aber eine wirklich solide Lösung ist das nicht, weil so immer noch mehr Zertifikate verkauft werden können, als sich das Verkäuferland in seinem Zieljahr wieder als Emissionen anrechnen muss. Lambert Schneider, Wissenschaftler am Oeko Institut und Verhandler für die EU erklärt:  «Das ist besonders problematisch, wenn Emissionsgutschriften von Fluggesellschaften verwendet werden, die im Rahmen des Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) verpflichtet wurden, einen Teil ihrer Emissionen auszugleichen. In diesem Fall würde etwa die Hälfte der Emissionsminderungen doppelt gezählt. Dies untergräbt dieses ohnehin schwache Instrument vollständig.»

Auch die Schweiz hat bilaterale Abkommen mit Ländern, die nur ein 2030-Ziel haben und will sich Reduktionen aus den Vorjahren anrechnen lassen. Das ist problematisch. 

Sehr positiv ist, dass die neuen Regeln festhalten, dass man Emissionsgutschriften nicht auf die nächste Verpflichtungsperiode übertragen darf. So wird  verhindert, dass Länder Zertifikate anhäufen können, um zukünftige Klimaziele zu erreichen, wie dies unter dem Kyoto-Protokoll passiert war. 

Auch die Regeln für den neuen Marktmechanismus, der den Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls ablösen soll, sind umfassend und teilweise deutlich besser als der CDM. Zum Beispiel müssen Emissionsreduktionen sehr konservativ berechnet werden und es müssen ökologische und soziale Schutzmassnahmen getroffen werden. Doch leider gibt es auch hier beträchtliche Schlupflöcher:

Obwohl der neue Marktmechanismus strikte Regeln hat, könnten alte CDM Projekte den Klimaschutz untergraben. Seit vielen Jahren fordern einige Länder mit vielen CDM-Projekten, insbesondere Brasilien und Indien, dass CDM-Projekte auf den neuen Mechanismus übertragen werden dürfen und dass diese Projekte dann unter dem Pariser Abkommen weiterhin Emissionsgutschriften ausgeben können. Nun wurde beschlossen, dass für CDM Projekte, die zwischen 2013 und 2020 registriert wurden, rückwirkend Zertifikate ausgestellt werden können. Das untergräbt Klimaziele, da diese Emissionsreduktionen in der Vergangenheit erreicht wurden. Gemäss einem detaillierten Modell, das vom NewClimate Institute und dem Öko-Institut entwickelt wurde, könnten diese Projekte bis zu etwa 300 Millionen Zertifikate ausgeben. Zur Einordnung: das entspricht der Summe der Inlandemissionen der Schweiz während etwa sieben Jahren.

Die Schweiz hat sich in den Verhandlungen zu den Marktmechanismen aktiv für robustere Regeln eingesetzt. Ob die Schweiz auch tatsächlich nur qualitativ hochstehende Zertifikate kaufen und sich an ihr Klimaziel anrechnen wird, hängt von der Implementierung der Klimaprojekte in den Verkäuferländern ab. Denn ob diese Projekte wirklich zusätzliche sind, also nur durch die Finanzierung der Schweiz ermöglicht werden, ob die Reduktionen konservativ berechnet werden und ob die Doppelzählung ausreichend adressiert wird, ist noch unklar.

Lambert Schneider fasst zusammen: «Die Regeln allein werden nicht ausreichen, um Umweltintegrität zu gewährleisten. Wie Länder und Unternehmen Artikel 6 des Pariser Klimaabkommens nutzen werden, wird für die Klimawirkung von Kohlenstoffmärkten entscheidend sein.»

Ausserdem bleibt die Frage: Macht es Sinn, dass eines der reichsten Länder mit einer der höchsten Pro-Kopf-Emissionen der Welt auch weiterhin auf Auslandzertifikate setzt, oder wäre es nicht zielführender und effizienter, Innovation und neue Technologien im Inland voranzutreiben und Klimaschutz in ärmeren Ländern via Klimafinanzierung zu unterstützen?

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**Bestehende Zertifikatsabkommen der Schweiz mit einzelnen Ländern

Abkommen mit der Republik Peru

Joint Statement on bilateral Cooperation under the Article 6 of the Paris Agreement (PDF, 389 kB, 20.10.2020)
Implementing Agreement to the Paris Agreement between the Swiss Confederation and the Republic of Peru (PDF, 1 MB, 20.10.2020)
Acuerdo entre la Confederación Suiza y la República del Perú para la Implementación del Acuerdo de Paris (PDF, 2 MB, 20.10.2020)
Durchführungsabkommen zum Klimaübereinkommen von Paris zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Peru (PDF, 2 MB, 20.10.2020)

Abkommen mit der Republik Ghana

Cooperation Agreement Switzerland-Ghana Implementation Paris Agreement (PDF, 1 MB, 24.11.2020)
Kooperationsabkommen Schweiz-Ghana Umsetzung Klimaübereinkommen Paris (PDF, 2 MB, 24.11.2020)
Cooperation Agreement Implementation Roadmap.pdf (PDF, 146 kB, 07.07.2021)

Abkommen mit der Republik Senegal

Accord entre la Suisse et le Sénégal relatif à la mise en œuvre de l’Accord de Paris (PDF, 1 MB, 06.07.2021)
Déclaration conjointe de la Suisse et du Sénégal sur la Coopération au titre de l’article 6 de l’Accord de Paris (PDF, 201 kB, 06.07.2021)

Abkommen mit Georgien

Implementing Agreement to Paris Agreement between the Swiss Confederation and Georgia (PDF, 405 kB, 18.10.2021)
Durchführungsabkommen zum Übereinkommen von Paris zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Georgien (PDF, 551 kB, 18.10.2021)
Implementing Agreement to the Paris Agreement between the Swiss Confederation and Georgia – Georgian Language Version (PDF, 787 kB, 18.10.2021)

Abkommen mit der Republik Vanuatu

Implementing Agreement to the Paris Agreement between the Swiss Confederation and the Republic of Vanuatu (PDF, 6 MB, 11.11.2021)
Durchführungsabkommen zum Übereinkommen von Paris zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Vanuatu (PDF, 14 MB, 11.11.2021)

Joint Statement on Climate Change Cooperation with the Kingdom of Thailand