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Was die Schweiz in ihren Beziehungen zur EU will, weiss sie weniger denn je. © mer

Europapolitisches Durcheinander hält an

Markus Mugglin /  Zur europapolitischen Planlosigkeit des Bundesrates kommt ein grosser Stimmenwirrwarr über «Wie weiter?» im Verhältnis zur EU.

Der Abbruch der Verhandlungen hat die EU überrascht und verärgert, in der Schweiz sorgt er für Verwirrung und provoziert viele Fragen. Im Parlament wurden seither rund 60 Interpellationen, Postulate, Motionen und Anfragen eingereicht. Mal wird der Bundesrat gefragt über «Wie weiter» im Verhältnis zur EU, mal soll er über die Folgen für Forschung und Bildung, Medizinalprodukte, die Versorgungssicherheit mit Strom usw. Auskunft geben. Die Aussenpolitische Kommission des Nationalrates ihrerseits, möchte den Bundesrat über ein europapolitisches Gesetz zum Handeln zwingen. Er müsste dann die institutionellen Regeln für die Weiterführung und Erleichterung der Beziehungen mit der EU klären und die Prioritäten für neue Marktzugangs- und Kooperationsabkommen festlegen. 

Bundesrat im Bummelstreik

Doch der Bundesrat nimmt es gemächlich. Seine Antworten auf die zahlreichen Vorstösse sind wenig aufschlussreich. Dass er keinen Plan B hat, scheint er nicht einmal verbergen zu wollen. Er gibt sich trotzdem gelassen, redet inhaltsleer vom Wunsch eines hochrangigen politischen Dialogs und gibt gleichzeitig zu verstehen, dass er erst ab 2024 die «Flughöhe unserer geregelten Beziehungen» zur EU definieren will. Vorher will er sich im Inland umhören, was allenfalls gewünscht werden könnte. 

Nicht-Präsenz im öffentlichen Diskurs ist noch immer die Losung der Regierung. Wie schon in den vergangenen sieben Jahren während der Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen drängen sich umso mehr Stimmen aus den verschiedensten politisch-ideologischen Lagern vor.

Weit und breit Uneinigkeit

«Die Mitte» will den Bundesrat über eine «Deblockierung der Stromverhandlungen» zu einem Neustart in den Beziehungen zur EU drängen und fordert ihn auf, das politisch sensible Thema der dynamischen Rechtsübernahme und der Streitschlichtung beispielhaft für diesen Bereich zu regeln.

Die FDP will hingegen den «Gesamtbundesrat» nicht drängen. Dieser sei «in der Verantwortung, die Weiterentwicklung des bilateralen Weges zu sichern». Die Partei des Aussenministers signalisiert auch Verständnis dafür, dass es «weder schnell noch einfach möglich sein» werde. 

Als einzige Bundesratspartei fordert die SP eine rasche Wiederaufnahme der Verhandlungen. Sie hat sich in einer gemeinsamen Erklärung mit den sozialdemokratischen Parteien Deutschlands, Frankreichs, Italiens und Österreichs für Kompromisse in den umstrittensten Themen Lohnschutz und Unionsbürgerrichtlinie stark gemacht. Die EU soll der Schweiz beim Lohnschutz entgegenkommen, umgekehrt die Schweiz der EU bei der Unionsbürgerrichtlinie. Zusätzlich solle sich die Schweiz über einen höheren und stetigen Kohäsionsbeitrag am Wiederaufbau nach der Pandemie und am Green Deal der EU beteiligen.

Noch pro-europäischer reagierten die Gewerkschaften auf den von ihnen als Sieg gefeierten Verhandlungsabbruch. Sie fordern eine enge Kooperation, den Einbezug der Schweiz in einen Mechanismus des Finanzausgleichs und mehr Rechte für Arbeitnehmer ungeachtet ihrer Herkunft. Zusätzlich möchten sie gleich alle Massnahmen in der Schweiz umsetzen, welche die EU-Kommission 2017 als «Europäische Säule sozialer Rechte» vorgeschlagen hat. Es ist ein langer Wunschkatalog für Mindeststandards bei Arbeitsverträgen, Lohngleichheit, mehr Gesamtarbeitsverträge, Mitbestimmungsrechte, Elternzeit und vieles mehr. Also mehr Europa in der Schweiz – aber unter dem Vorbehalt, dass der Lohnschutz national bzw. etwas vager formuliert «der realen Situation vor Ort angepasst» sein müsse.

Im Kontrast dazu stehen die Forderungen des Think-Tanks Avenir Suisse. Er wünscht sich eine Neuauflage der abgebrochenen Verhandlungen. Dafür brauche es zuerst die «Schaffung von Klarheit über das eigene Souveränitätsverständnis». Wegen der «hochgradig asymmetrischen» Grössenverhältnisse zwischen der EU und der Schweiz ergebe sich bei der Setzung und Durchsetzung der Regeln im EU-Binnenmarkt logisch eine eingeschränkte Souveränität. Es sei an der Zeit, dass der Bundesrat dem Souverän in diesem Sinne reinen Wein einschenke. Auch die Rolle des Europäischen Gerichtshofs EuGH sei wichtig als «verlässlicher Garant für eine einheitliche Rechtsanwendung im EU-Binnenmarkt».

Und wie die Gewerkschaften ergänzt auch Avenir Suisse seine Forderungen mit einer reichhaltigen Wunschliste – einfach in konträrer Richtung. Statt mehr soziale Rechte fordert der wirtschaftsliberale Think-Tank den Abbau staatlicher Subventionen und Beihilfen, die Abschaffung der Zölle, die Privatisierung von Unternehmen in Staatsbesitz und über Europa hinaus mehr Freihandel mit anderen Ländern und Regionen.

Es ist offensichtlich: Die von vielen herbeigewünschte Wiederbelebung der traditionellen pro-europäischen Allianz zeichnet sich nicht ab. Es ist das längst bekannte Allerlei, das sich nach dem Verhandlungsabbruch fortsetzt.

Bilaterale III in abgespecktem Rahmen

Immerhin einen Versuch gibt es, die im Streit um das Institutionelle Abkommen aufgebrochenen innenpolitischen Gräben zuzuschütten. Er stammt vom ehemaligen Staatssekretär und früheren Verhandlungsführer Michael Ambühl und von Daniela S. Scherer vom Lehrstuhl Verhandlungsführung und Konfliktmanagement der ETH Zürich und trägt den Titel «Wie weiter?». In der Schlussphase der Verhandlungen zum Rahmenabkommen hatten sie mit Souveränitätsbedenken gegen den Vertragsentwurf von 2018 Stellung bezogen. Die damals geäusserten Bedenken ziehen sich auch durch den neuen Vorschlag mit entsprechend grossen Abstrichen gegenüber dem damaligen Abkommenstext.   

Ambühl/Scherer schlagen ein Vorgehen in drei Stufen vor. Zuerst steht die Vertrauensbildung garniert mit («angemessen erhöhten») Kohäsionszahlungen und der Erwartung, dass sich die EU bei der Forschungszusammenarbeit verhandlungsbereit zeigt. In einer zweiten Stufe wäre der Stellenwert der schweizerischen Europapolitik zu bestimmen. In Stufe drei soll es unter dem Titel «Bilaterale III» um Verhandlungen über ein thematisch vielfältiges Gesamtpaket gehen.  

Das ist der äussere Rahmen. Inhaltlich schwebt den ETH-Forschenden Ambühl/Scherer eine gegenüber dem Vertragsentwurf für das Institutionelle Abkommen von Ende 2018 mehrfach abgespeckte Lösung vor. Eine dynamische Rechtsübernahme mit Streitschlichtungsverfahren soll es zwar geben, doch nur von Fall zu Fall für einzelne Abkommen. Dabei soll der Europäische Gerichtshof EuGH nur marginal eine Rolle spielen können.

Zusätzlich einschränken wollen Ambühl/Scherer die dynamische Rechtsübernahme durch Ausnahmen für Bereiche, welche die Schweiz als «vital» erklärt. Dazu zählen der Lohnschutz und die Unionsbürgerrichtlinie – die zwei umstrittensten Themen in den abgebrochenen Verhandlungen. Sie sollen ausgenommen werden. Die EU sollte folglich ausgerechnet in den beiden Bereichen vollständig nachgeben, welche sie vor mehr als zehn Jahren als die wichtigsten Gründe für die Forderung nach einem Rahmenabkommen überhaupt gesehen hatte.

Ambühl/Scherer wollen ihren Vorschlag trotzdem als Kompromiss verstehen, der sich an den Interessen beider Seiten orientiere. Denn, so ihre Überzeugung, auch Kooperationen, die im Interesse der EU lägen, sollten in den Prozess einbezogen werden. Sie erwähnen die Forschung, Erasmus plus und den Strom. Über deren Einbezug möchten sie die «Verhandlungsmasse» vergrössern in der Hoffnung, dass so Kompromisse eher möglich werden.    

Bundesrat auf Ambühl-Kurs

Innenpolitisch mögen die Vorschläge Ambühl/Scherer geeignet sein, Brücken über die politischen Gräben zwischen Links und Halbrechts zu bauen. «Die Mitte» hat sich in der von Ständerat Benedikt Würth eingereichten Interpellation für die «Deblockierung der Stromverhandlungen mit der EU» schon inspirieren lassen. Sie möchte im angestrebten Stromabkommen die sektoriell begrenzte dynamische Rechtsübernahme verwirklichen. Die Gewerkschaften dürften sich wegen des Vorschlags des «Opting out» beim Lohnschutz glücklich schätzen, die Sozialdemokraten die Idee einer «angemessenen» Erhöhung der Kohäsionszahlungen gerne zur Kenntnis nehmen.

Auch der Bundesrat scheint sich im «Instrumenten-Kasten» der ETH-Forschenden zu bedienen. Aus deren «Drei-Stufen-Plan» machte er für sich eine «Drei-Phasen-Strategie» mit gleicher Stossrichtung. Auch er setzt zuerst auf die Besänftigung der EU, will danach innenpolitisch klären, was man will, und strebt drittens Verhandlungen an. Eine Differenz gibt es allerdings in der Terminierung. Während Ambühl/Scherer den Bundesrat auffordern, «zügig» auf die EU zuzugehen, eilt es dem Bundesrat gar nicht. Er gedenkt erst nach zwei Jahre lang dauernden Klärungen im Inland ab 2024 festlegen zu wollen, wie er die Beziehungen zur EU künftig gestalten will.   

Aussenpolitische Strategien noch und noch – ausser zu Europa

Seit einem Jahr hat das Departement von Aussenminister Ignazio Cassis ein Multipack aussenpolitischer Strategiepapiere publiziert. Den Anfang machte im Herbst 2020 die MENA-Strategie für den Mittleren Osten und Nordafrika, im Januar 2021 folgte die Strategie zu Sub-Sahara-Afrika, im März 2021 zu China. Zur unmittelbaren Nachbarschaft und zum gleichzeitig wichtigsten aussenpolitischen Partner fand das EDA offenbar noch nicht die Zeit, strategische Überlegungen anzustellen. Entsprechend strategiefrei brach der Bundesrat Ende Mai die Verhandlungen mit der EU ab.  

Und die EU?

In Verhandlungen mit der EU geht es bekanntlich um mehr als nur schweizerische Befindlichkeiten. Es genügt nicht, nur gewisse Interessen der EU zu benennen, andere aber auszublenden. Die dynamische Rechtsübernahme nur gemäss einem Wunschkonzert auf solche Bereiche einzuschränken, die uns gefallen, jene aber ausnehmen, die uns missfallen, wird kaum Erfolg versprechen. Auch die von Ambühl/Scherer geforderte «formelle Zusicherung» von Bundesrat und Parlament, «dass die Schweiz der EU nicht den Rücken kehrt», lässt sich kaum als Verhandlungsjoker ausspielen.

Es geht der EU um die Homogenität ihres grossen Binnenmarktes. Und weil die Personenfreizügigkeit ein zentraler Pfeiler des EU-Binnenmarktes ist, gilt dies grundsätzlich auch für sie. Solange die Schweiz einen diskriminierungsfreien Zugang zu diesem grossen Binnenmarkt wünscht, wird folglich eine vollständige Ausnahmeregelung illusorisch bleiben. Die EU will nicht länger hinnehmen, dass die Schweiz von einem sehr grossen Zugang zum EU-Markt profitieren kann, die dort geltenden Regeln nach ihrem Belieben aber nur selektiv befolgt (der EU-Botschafter in der Schweiz, Petros Mavromichalis, in LeTemps vom 24.06.2021).

Damit ist allerdings noch nicht gesagt, wie es aus Sicht der EU weiter gehen soll. Bald wird man mehr wissen, wenn sich die EU in ein paar Wochen über ihre Vorstellungen des «Wie weiter?» in den Beziehungen zur Schweiz äussert. Gewiss scheint eines zu sein. Der Status quo steht nicht mehr zur Wahl.

 

Das Scheitern wurde zum Ziel

Es war der 2. März 2018, vier Jahre nach dem Start der Verhandlungen über das Rahmenabkommen. Der Bundesrat «präzisierte» das Mandat zu den Flankierenden Massnahmen (FlaM) für den Lohnschutz. Doch in Wirklichkeit verschärfte er es, ist dem «Bericht betreffend die Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen zwischen der Schweiz und der EU» vom 26. Mai 2021 auf Seite 16 zu entnehmen: Die FlaM müssten «vollständig ausgenommen werden» und das Schiedsgericht dürfe «dazu keine Auslegungsersuchen an den EuGH richten können».

Wird in Schlussphasen von Verhandlungen ein Mandat ein wenig modifiziert, so wird es üblicherweise etwas flexibilisiert statt verschärft. Der Bundesrat wählte den umgekehrten Weg. Er war offensichtlich mehr am Scheitern der Verhandlungen als an einem Verhandlungsergebnis interessiert.  


Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors

Keine
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Die EU und die Schweiz

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8 Meinungen

  • am 23.10.2021 um 12:58 Uhr
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    Die widersprüchlichen Vorstöße aus dem Parlament sind im Ganzen ein Nullsummenspiel. Für den BR gibt es von daher keinen Handlungsbedarf. Faktisch ist die Schweiz schon fest in diese EU eingebunden. Die Integration wird über die COVID- und Klimaschiene weiter vorangetrieben. Die absehbaren Strom-Engpässe werden den Prozess noch beschleunigen. Wir werden diesen Wandel akzeptieren müssen. Die Schlacht um die Unabhängigkeit ist längst verloren.

    2
  • am 23.10.2021 um 15:48 Uhr
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    Der Bericht stellt speziell BR Casis, der eigentlich die Verhandlungen hätte führen und mit Ideen und Interesse zu einem schwierigen, aber möglichen Erfolg bringen müssen, ein miserables Zeugnis aus. Ich erinnere daran, dass dieser Herr stattdessen versuchte, zusammen mit seinen zwei damals noch mächtigen Freunden die so dringend benötigte Hilfe für die Palästinenser abzuwürgen und den sehr fähigen Leiter des UNO.Hilfswerks zu vertreiben. Ursache: US-Beschuldigungen, die sich als haltlose Verleumdungen entpuppten!
    Glücklicherweise gibt es weltweit noch Staatsmänner, welche Verantwortung tragen.
    Es ist klar, dass von «Avenir Suisse» nichts Konstruktives für die Allgemeinheit zu erwarten ist, leider ebensowenig von den beiden ETH-Experten.
    Und die immer noch geltende, bis anhin erfolgreich von der SVP gepredigte Einstellung von der grossartigen Bedeutung der Schweiz für die EU, hat total Schiffbruch erlitten.
    Jetzt sind dringend zukunftsträchtige, alle Bewohner Europas respektierende Ideen gefragt. Unser Aussenminister wird voraussichtlich erst bei den nächsten BR-Neubestellung abgewählt; aber meine bange Frage: verfügt die FDP wirklich über innovative, zwar hart verhandelnde, aber menschlich eingestellte Fachleute, die fähig sind, sich für eine tragfähige, der Allgemeinheit und nicht nur einigen Reichen dienende, zukunftsweisende Verhandlungslösung einzusetzen?
    Unsere bisherige Rosinenpicker-Mentalität ist endgütig vorbei. Wer wird die klaffende, grosse Lücke füllen?

    3
  • am 23.10.2021 um 18:50 Uhr
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    Auch bei der steckt die Schweiz nachhaltig nicht nachhaltig In der : verhandeln geht anders!

    0
  • am 23.10.2021 um 18:55 Uhr
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    Zweiter Versuch:
    Auch bei der „Wie-weiter-mit-Europa-Frage“ steckt Die Schweiz nachhaltig nicht nachhaltig in der „Entweder-Ja-oder-Nein-Falle“: für alle Gewinn bringend verhandeln geht anders!

    0
  • am 24.10.2021 um 05:59 Uhr
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    Guter undogmatischer Artikel. Die chaotisch-orientierungslose EU Strategie des BR spielt dem Herliberger SVP Chefstrategen weitere Trümpfe in die Hände. In 2 Jahren sind Wahlen angesagt. Sollte die Vormachtstellung der SVP bestätigt oder sogar ausgebaut werden und die FDP nicht in die totale Bedeutungslosigkeit abdriften, wird kein FDP BR den Hut nehmen sondern ein SP Vertreter. Eine späte Rache des Herliberger Chefstrategen am damals bei seiner Abwahl massgeblich beteiligten BR Berset. Das angedrohte Wiedersehen bei Philippi ist in Sichtweite. Das von Berset und seinen BAG Managerinnen zu verantwortende COVID Impfdesaster wird jetzt mit gezielten Torpedierungsaktionen (BR Maurer und Blocher im Triichleshirt) angetrieben. Das Timing passt. Die FDP braucht die SVP um politisch zu überleben und ihre zwei BR Sitze zu behalten. Zu diesem Zweck ist Burkart als Präsident gewählt worden. So geht das!

    0
    • am 24.10.2021 um 17:09 Uhr
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      Stimme zu, dass Berset und BAG ein Desaster angerichtet haben. Aber in erster Linie, weil sie mehrfach ihr Wort gebrochen haben und via dieses unselige Zertifikat eine Impfpflicht durch die Hintertüre einführen wollen.

      0
    • am 24.10.2021 um 18:41 Uhr
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      Die «Torpedierungsaktionen» der SVP Exponenten halten sich in Grenzen, ein Trychlershirt ist noch kein Torpedo. Die Verantwortung für allfällige Desaster trägt immer der Gesamtbundesrat. So wie ich die Lage gemäss Tele-Herrliberg einschätze hat der SVP Chefstratege mit der Politik so ziemlich abgeschlossen. Die Zusammensetzung des BR ist belanglos, eine bürgerliche Politik ist trotz bürgerlicher Dominanz seit Jahren nicht auszumachen.

      3
  • am 24.10.2021 um 11:59 Uhr
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    Es ist grotesk, dass der Think Tank Avenir Suisse im 21. Jahrhundert ein internationales Kolonialsystem einführen will. Nach dem 2. Weltkrieg einigte sich die Völkergemeinschaft auf die Abschaffung des Kolonialsystems. Deshalb steht im Artikel 1. der UNO-Charta: «Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele: 2. freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln und andere geeignete Massnahmen zur Festigung des Weltfriedens zu treffen;»
    Statt Gleichberechtigung der Staaten, propagiert Avenir Suisse nun: «Wegen der «hochgradig asymmetrischen» Grössenverhältnisse zwischen der EU und der Schweiz ergebe sich bei der Setzung und Durchsetzung der Regeln im EU-Binnenmarkt logisch eine eingeschränkte Souveränität.»
    Sind sich die Leute von Avenir Suisse bewusst, was sie hier fordern? Nichts weniger als ein neues Kolonialsystem, bei dem die grossen Länder/Ländervereinigungen den «Kleinen» ihre Souveränität einschränken und ihnen das Rechtssystem und die Gerichtsbarkeit des «Grossen» aufzwingen können. Das heisst, dass Länder, die mit China, USA und/oder EU Handel treiben wollen, deren Recht und Richter übernehmen müssten. Das geht schon rein logistisch nicht und würde zu neuen Kolonialkriegen führen. Jeder «Grosse» müsste wieder ein eigenes Kolonialreich aufbauen.
    Solcher Unsinn von einem CH Think Tank!
    Wo bleibt das «Thinken» und wo die Schweizer Souveränität?

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