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Parlament könnte mit neuem Abkommen europapolitisch Einfluss gewinnen © mer

Die Schweiz – der zugewandte Ort der EU

Markus Mugglin /  Die EU gibt den Takt an, die Schweiz folgt hintenan. Schon heute selbstgewählt und auch ohne Rahmenabkommen.

Was kümmern uns die realen Verhältnisse – so halten es die auf angebliche Souveränität der Schweiz fordernden Exponenten von rechts bis links im politischen Spektrum. Ob Alt-Bundesrat, Präsident der Mitte-Partei oder Präsident des Gewerkschaftsbundes, der Wettlauf um den besten «Souveränisten» neben den chronischen EU-Gegnern des Landes zieht sich seit Monaten hin. Dabei geht der Blick auf die real-existierenden Beziehungen der Schweiz zur EU völlig vergessen. Doch es wäre leicht, ihn zu schärfen. Beispielsweise dank des Europarechtlers Matthias Oesch von der Universität Zürich: Auf rund 230 Seiten gibt er unter dem nüchternen Titel Schweiz – Europäische Union präzis und detailliert Auskunft über das komplexe Beziehungsgeflecht zwischen den beiden Partnern. Was Oesch beschreibt und analysiert, rührt gleichsam ans gängige Selbstverständnis und die Unabhängigkeitsmythen im Lande. 

Schweizer Regeln nur ausnahmsweise nicht eurokompatibel

Seit Ende der 1980er Jahre dominiere «die Europaverträglichkeit die hiesige Gesetzgebungstätigkeit» (Seite 193). «Helvetische Sonderlösungen bedürfen… einer sachlichen Begründung» (Seite 194), «neue schweizerische Regeln sind im allgemeinen eurokompatibel, ausnahmsweise nicht» (Seite 195), «die EU gibt den Takt an, die Schweiz folgt hintenan» (Seite 198). Die Schweiz «übernimmt passiv ‚fertiges‘ EU-Recht» (Seite 9) – sei es im Rahmen des Abschlusses und der Weiterentwicklung bilateraler Abkommen oder sei es im Rahmen des so genannt autonomen Nachvollzugs.

Das sind mehr als nur süffige Formulierungen. Sie gründen auf gründlicher Analyse. Denn die Liste autonom nachvollzogener Gesetze ist lang und beschränkt sich «längst nicht mehr nur auf den traditionellen Bereich des Warenverkehrs und auf Regelungsbereiche mit grenzüberschreitender Wirkung» (Seite 202). Der Autor deutet mit einigen Beispielen die eindrückliche Vielfalt an: Das Anwaltsgesetz gehört ebenso dazu wie das Heilmittelgesetz, das Luftfahrtgesetz, das Fernmeldegesetz, das Nationalbankgesetz, das Gentechnikgesetz, das Patentgesetz, das Finanzmarktinfrastrukturgesetz, das Datenschutzgesetz. Und damit ist die Liste europäisch geprägter Gesetze längst nicht erschöpft. 

Das EU-Recht durchdringt das schweizerische Recht in seiner ganzen Breite, folgert Oesch. Seine Wirkung bleibt dabei nicht nur auf die Gesetzesebene beschränkt. Sie erstreckt sich darüber hinaus auch auf die Ebene von Verordnungen, die der Bundesrat und Verwaltungsstellen erlassen. Hinzu kommt die Rechtssprechung. Das Bundesgericht sieht sich zur europarechtlichen Auslegung verpflichtet: «Nachvollzogenes Binnenrecht ist im Zweifel europakonform auszulegen», stellte es bereits 2003 in einem Leiturteil fest. Auch mit zahlreichen EU-Agenturen ist die Schweiz verbandelt. Sei es zu Umwelt, zu Statistik, zur Flugsicherung, zum Unterstützungsbüro für Asylfragen, zur Grenz- und Küstenwache Frontex, zur Verteidigungsagentur und so weiter. Zeitweise können solche Agenturen gar für die Schweiz verbindliche Entscheide fällen. Nicht, weil die EU übergriffig wäre, sondern weil die Schweiz ganz bewusst dort mitmacht, um Probleme gemeinsam anzugehen.

Die Realität nicht wahrhaben wollen

In welchem Umfang und in welcher Breite Schweizer Recht quantitativ und qualitativ bereits EU-Recht ist, lässt sich aber nicht genau sagen. Der Bundesrat will es auch gar nicht klären. Er lehnte es in einer Antwort auf eine Interpellation zu Gesetzesflut und Souveränitätsverlust von Ende 2010 ab, Auskunft zu erteilen. Die Vorspiegelung einer anscheinend souveränen Schweiz scheint ihm wichtiger zu sein, als das Stimmvolk über die realen Verhältnisse ins Bild zu setzen.

Auch in der soeben publizierten Antwort auf eine von SVP-Nationalrat Hans-Ueli Vogt im letzten Dezember eingereichte Interpellation über autonomen Nachvollzug und dynamische Rechtsübernahme hat der Bundesrat das Geheimnis nicht gelüftet. Es sei nicht möglich, den Anteil des ganz oder teilweise in das Schweizer Recht übernommenen EU-Rechts genau zu bestimmen. Es gäbe «keine Liste der Bundesgesetze, die auf EU-Recht basieren».

Der Bundesrat hat damit aber auch nicht bestätigt, dass – wie es sich der Interpellant gewünscht hatte – die EU «heute keinen bestimmenden Einfluss auf das Schweizer Recht hat». Widersprochen hat er vor allem der Behauptung, wonach sich das mit der im Institutionellen Rahmenabkommen vorgesehenen dynamischen Rechtsübernahme ändern würde. Auch dann könnte die Schweiz über jede Übernahme von EU-Rechtsentwicklungen eigenständig entscheiden.

Dynamische ist eben nicht gleich automatische Rechtsübernahme, wie der Wirtschaftsrechtsprofessor der Universität Zürich und SVP-Politiker in seinem Vorstoss unterstellt hat. Denn es gäbe ein Recht auf ein «opting out». Damit verbunden wären Ausgleichsmassnahmen, welche die EU in einem solchen Fall auf der Grundlage eines Entscheids des paritätisch zusammengesetzten Schiedsgerichts ergreifen könnte.

Ausgleichsmassnahmen schon heute

Diesen Mechanismus mögen viele als anmassend ansehen. Nur wird dabei ausser acht gelassen, dass die EU auch ohne Rahmenabkommen Ausgleichsmassnahmen ergreifen kann. Und es mit der Nichtanerkennung der Schweizer Börse bekanntlich getan hat. Und das ist kein Einzelfall, auch wenn es andere Fälle nicht ins öffentliche Bewusstsein geschafft haben. Die EU kann auch über die Nicht-Anerkennung von Gleichwertigkeiten (Äquivalenzprinzip) Drittstaaten einen diskriminierungsfreien Zugang zu ihrem Binnenmarkt verwehren.

Der Finanzplatz Schweiz macht diese Erfahrung. Die Schweizer Bankiervereinigung wünscht sich seit Jahren in manchen Markt-Segmenten die Anerkennung der Gleichwertigkeit. Ohne institutionelles Rahmenabkommen wird es ein Wunsch bleiben. Man mag das bedauern oder kritisieren. Doch es ist nun mal so, dass die EU keine klaren Verfahrensregeln kennt, unter welchen Bedingungen sie Regulierungen von Drittstaaten als gleichwertig anerkennt. Sie behält sich vor, von Fall zu Fall zu entscheiden. Schlimmer noch für die Schweiz als Drittstaat: Die EU hat im Kontext der Brexit-Verhandlungen entschieden, bei der Prüfung der Gleichwertigkeit in Zukunft noch vermehrt den «allgemeinen politischen Kontext» zu einem Drittstaat zu berücksichtigen. 

Zwischen einer Nicht-Anerkennung von Gleichwertigkeit schweizerischer Regulierung heute und allfälligen Ausgleichsmassnahmen beim Rahmenabkommen morgen besteht folglich keine wirkliche Differenz. Und schon gar nicht ist es so, wie der Interpellant Vogt behauptete, dass die Schweiz gemäss Rahmenabkommen von der EU «sanktioniert» werden kann, wenn sie EU-Recht nicht übernimmt, während sie keine oder nur geringe Nachteile zu tragen habe, wenn sie EU-Recht nicht autonom nachvollzieht.

Nach der Lektüre des Grundlagenwerks des auf EU-Recht spezialisierten Matthias Oesch wird klar, dass es die oft behauptete Fremdbestimmung durch den Rahmenvertrag längst in der Form der Nachvollzug-Schweiz gibt. 

Souverän wäre anders

In einem Punkt könnte sich allerdings der an der Universität Zürich lehrende Spezialist für Wirtschaftsrecht Vogt durch seinen Fakultätskollegen Matthias Oesch bestätigt fühlen. Oesch äussert sich in seiner Studie abschliessend besorgt über das Spannungsverhältnis zwischen der fortlaufenden Rechtsübernahme und der (direkten) Demokratie. Doch die Geister scheiden sich schon wieder bei der Frage, wie damit umzugehen ist. Denn Oesch tritt nicht für den Status quo ein, besteht doch dieses Spannungsverhältnis schon heute im Zustand des systematischen Nachvollzugs, der in Anspielung auf das Rahmenabkommen eigentlich dynamischer Nachvollzug heissen müsste. 

Um aus der Rolle des passiven Nachahmens herauszukommen, plädiert Matthias Oesch dafür, dass sich die Schweiz «sachlich und vorurteilslos der politischen Gretchenfrage des EU-Beitritts» stellt. Die aktive Mitgestaltung der Zukunft liege im ureigenen Interesse der Schweiz.

Dass diese Gretchenfrage realpolitisch chancenlos ist, bezweifelt wohl niemand. Doch wer sich über die Souveränität der Schweiz Sorgen macht, tut gut daran, sich dem Realitätscheck der vom Zürcher Europarechtler Oesch publizierten Studie zu stellen. Die auf angebliche Souveränität bedachten Wortführer verstehen es zwar ausgezeichnet, ihr Schweiz-Bild der Selbstbestimmung unter die Leute von rechts bis links des politischen Spektrums zu bringen. Mit der schweizerischen Realität als «zugewandter Ort der EU» hat es allerdings wenig gemein.


Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors

Der Autor hat 2020 das Taschenbuch «Draussen und doch drinnen, Fakten zu EU-Schweiz» publiziert, das auf 104 Seiten anhand von Grafiken und kurzen Texten die Beziehungen Schweiz – EU beschreibt. Es kann bezogen werden für Fr. 12.00 über die Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik, welcher der Autor als Vorstandsmitglied angehört.

Zum Infosperber-Dossier:

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Die EU und die Schweiz

Europa ist für die Schweiz lebenswichtig. Welchen Grad an Unabhängigkeit kann die Schweiz bewahren?

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10 Meinungen

  • am 26.02.2021 um 11:17 Uhr
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    Selbst die EU-befürwortenden Gewerkschaften, Kantonsregierungen und Schweizer Unternehmer haben realisiert, dass bei Verhandlungen mit der EU über das ‘Rahmenabkommen’ die Identität der Schweiz zur Disposition steht: Ihre Kultur von Solidarität, Gleichwertigkeit, Vielfalt der Sprachen, Religionen und Ethnien, Minderheitenschutz, Selbstbestimmung: Persönliche/Gemeinden/Kantone/Staat, und desgleichen mehr. Und damit ihre Existenz.

    Wenn selbst SVP-fernen Bürgerlichen- und Kapitalkreisen etwas zu weit geht, dann ist höchste Alarmstufe. Alfred Gantner, einer der drei CEO’s, des weltweit tätigen Unternehmens ‘Partners Group’, das 96 Milliarden Dollar verwaltet, zum ‘Rahmenabkommen’:
    « .. Es ist aber nicht die Entwicklung, die ich mir für meine Grosskinder wünsche. Wer automatisch Recht übernimmt, gibt sich als Staat auf .. gefährdet den Föderalismus und den Kern der direkten Demokratie .. Ich bin überzeugt, dass die Bevölkerung nicht bereit ist, ihre Rechte nur für ökonomische Vorteile aufzugeben».

    Grosse Teile in Bereichen mit Einfluss sind machtkonform und loyal auf Deutschland/EU ausgerichtet: Medien, Politiker, Universitäten, etablierte Organisationen, Bewegungen und dergleichen. Deshalb schätze ich die Gefahr als sehr hoch ein, dass diese Kreise aus «Vernunftgründen» die Schweiz an die EU resp. das mächtige Deutschland verschachern.

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  • am 26.02.2021 um 11:40 Uhr
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    Würde die EU dem Rahmenabkommen eine so grosse Bedeutung beimessen, wenn es in der Praxis gar nichts ändern würde? Eher nicht.
    Es ist eben sehr wohl entscheidend, ob man in Ausnahmefällen auf einen Nachvollzug verzichten kann oder nicht. Das Beispiel mit der Börsenäquivalenz illustriert zudem sehr schön, dass die Schweiz sich gegen Vergeltungsmassnahmen der EU sehr wohl wehren kann, wenn sie (resp. der Bundesrat) nur will.

    Ich wünschte mir, Herr Oesch und zugewandte Orte würden den Mut finden, sich «sachlich und vorurteilslos der politischen Gretchenfrage des EU-Beitritts» zu stellen und eine entsprechende Volksinitiative lancieren. Dann könnten wir offen und ehrlich Vor- und Nachteile beider Optionen diskutieren.

    Vorlagen wie das Rahmenabkommen, welche versuchen, einen EU-Beitritt vorzuspuren, möglichst ohne dass es die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger merken, sind dagegen einer lebendigen Demokratie unwürdig.

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  • am 26.02.2021 um 12:04 Uhr
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    Das ist ein sehr oberflächlicher EU-Hurrah Artikel, dessen Autor keine Ahnung hat, welche gewaltigen Konsequenzen ein EU-Beitritt hätte. Richtig ist allerdings, dass die Mehrheit der Schweizer Regierung und deren Bürokratie unsere an sich mögliche Souveränität andauernd sabotieren.

    Durch einen Beitritt zur EU müsste die Staats-Bürokratie gewaltig ausgebaut und die Steuern entsprechend erhöht werden. Profitieren würden die Granden der EU-philen Politik, die ihre Klientel mit Bürokratie-Jobs versorgen könnten.

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  • am 26.02.2021 um 12:57 Uhr
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    So lange die Schweiz entscheiden kann, welche Bestimmung sie von der EU übernimmt und welche nicht, ist sie souverän. Mit dem Rahmenabkommen würde sie sich verpflichten alle künftigen EU-Bestimmungen betreffend Wirtschafts-, Sozial-, Steuer- und Migrationspolitik zu übernehmen. «Dynamisch» ist ein Euphemismus, der nur naive Bürger täuschen kann. «Dass die EU auch ohne Rahmenabkommen Ausgleichsmassnahmen ergreifen kann» ist falsch. Dass die EU Ausgleichsmassnahmen ergreift, ist völkerrechtswidrig. Es gilt das WTO-Prinzip der Nicht-Diskriminierung.
    In diesem Artikel wird verschwiegen, dass mit der Annahme des Rahmenabkommens auch das sehr gut funktionierende Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU vom neutralen WTO-Schlichtungsbereich unter die parteiische EuGH-Gerichtsbarkeit verschoben und unter eine neue Guillotine-Klausel gestellt würde. Das Rahmenabkommen ist ein frappantes Beispiel von Imperialismus im 21. Jahrhundert, das den Zweck verfolgt, die Schweiz gegen ihren Willen in die EU zu zwingen. Das wird auch aus dem Artikel sichtbar. Dort steht: «Um aus der Rolle des passiven Nachahmens herauszukommen, plädiert Matthias Oesch dafür, dass sich die Schweiz «sachlich und vorurteilslos der politischen Gretchenfrage des EU-Beitritts» stellt.»
    Das Rahmenabkommen soll die Schweiz durch die Hintertüre in die EU führen. Es geht dabei auch um die Aushöhlung der direkten Demokratie. Volksabstimmungen könnten nur unter Androhung von «Ausgleichsmassnahmen» stattfinden.

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  • am 26.02.2021 um 17:48 Uhr
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    Dynamische Rechtsübernahme: Aushöhlung schweizerischer Kompetenzen!
    Das institutionelle Rahmenabkommen (InstA) betrifft zwar „nur“ die fünf bestehenden sowie künftige Marktzugangsabkommen. Die institutionellen Mechanismen jedoch – d.h. Rechtsentwicklung, Rechtsauslegung sowie Streitbeilegung – werden zu einer grossflächigen Angleichung der schweizerischen Rechtsordnung an (unseren Rechtsgrundsätzen widersprechende) europäische Prinzipien führen. Namentlich die Einführung des Prinzips der dynamischen Rechtsübernahme wird zu einer Aushöhlung der Volksrechte, aber auch der Kompetenzen des Parlaments sowie der Kompetenzen von Kantonen und Gemeinden führen.

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  • am 27.02.2021 um 13:17 Uhr
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    Wir haben dank den Bilateralen einen à la carte Zugang zum Binnenmarkt der 27 EU-Staaten, der weit über ein simples Freihandelsabkommen hinausgeht. Wie bei jeder Teilnahme an einer zwischenstaatlichen Vereinbarung unterwerfen wir uns dabei den gemeinsamen Regeln, welche wir jeweils demokratisch legitimieren. Das Rahmenabkommen beinhaltet zwar mit dem Anpassungsautomatismus eine neue Qualität, welche aber nicht nur Nachteile mit sich bringt. Wir gewinnen dabei auch Rechtssicherheit. zB für die Forschungsabkommen, welche aktuell immer wieder in Frage gestellt werden und für die Forschungsinstitutionen in der Schweiz von vitaler Bedeutung sind, hätte wir endlich Planungssicherheit. Ich hoffe, dass es dem Bundesrat in den kommenden Monaten gelingen wird, die verbleibenden Unsicherheiten aus dem Weg zu räumen und das Abkommen mehrheitsfähig zu präsentieren. Wir sind keine Insel, sondern mittendrin und wenn wir es nicht schaffen mit den 27 EU-Ländern gute Beziehungen zu pflegen, sägen wir am Ast auf dem wir sitzen.

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    • am 28.02.2021 um 13:37 Uhr
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      Die volle Teilnahmen am Binnenmarkt ist wohl längerfristig nur möglich, wenn man entweder der EU beitritt, oder zum Juniorpartner ohne Stimmrecht wird (z.B. durch EWR-Beitritt oder Rahmenabkommen).
      Das ist keine sehr spektakuläre Behauptung, denn der Binnenmarkt stellt ja die eigentliche Substanz der EU dar, der Rest hat eher dekorativen Charakter.

      Die Befürworter des Rahmenabkommens konnten nie darlegen, was der Vorteil dieses Vertrages gegenüber einer Vollmitgliedschaft sein soll. Die Nachteile hingegen liegen auf der Hand.
      Es drängt sich deshalb die Vermutung auf, dass das Rahmenabkommen ein rein taktisches Manöver ist, mit dem Ziel, einen EU-Beitritt vorzuspuren, ohne dass es die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger merken.
      Auf der Grundlage dieses Rahmenabkommens sind weitere Verhandlungen mit Brüssel zwecklos. Beerdigen wir diesen verunglückten Entwurf. Danach sollte der Bundesrat Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen starten. Die EU-Freunde dürfen eine weitere Beitrittsinitiative starten. Dann könnten wir mit echten Alternativen abstimmen.

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  • am 27.02.2021 um 16:37 Uhr
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    Mir ist meine persönliche Souveranität viel wichtiger als die ‹Der› Schweizer Nation.
    Die Schweiz wird mehr ‹US-amerikanisiert› als sie sich ‹europäisiert›.
    In Freihandelsabkommen (incl. Finanzabkommen) geht die Schweizer Souveranität regelmässig verloren, weil man sich transnationalen Wirtschaftsgerichthöfen unterwerden muss. Der EuGH ist dabei das viel geringer Übel.
    Dank für den Hinweis auf den mit 96 Mrd.’Dollar› Kapitalgewaltigen ‹Private Equity› Konzern ‹Partners Group» in Baar. Die derzeit fast unbegrenzte Souveränität dieses transnationalen und übermächtigen Konzerns könnte tatsächlich im Einzelfall durch die EU und den EuGH demokratisch eingehegt werden, zum Vorteil der Europäer.
    Schliesslich wagen die EU-Institutionen sich bei Marktverzerrungen, Monopolisierungen, Mitwelt-Zerstörung und Menschenrechtsverletzungen mit den führenden US-Konzernen Alphabet, Amazon usw. anzulegen. KMU und Kapitalschwache Menschen werden durch den EuGH eher geschützt.

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  • am 2.03.2021 um 09:05 Uhr
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    Das Image der EU ist z.B. in Deutschland unterirdisch. Die besonderen Leistungen dieser Union sind während der Flüchtlingskrise und jetzt in der Pandemie deutlich geworden. Das liegt nicht nur an der gesamten Konzeption, sondern auch an den handelnden Funktionären. Die Erfolgsbilanz von Juncker, von der Leyen und Martin Schulz sind entsprechend zu werten. Das besondere Interesse der Funktionärselite besteht am generösen Arbeitgeger – steuerfreier Lohn, Privatschule der Kinder und 1. Klasse Flüge in die Herkunftsländer. Bürokratiemonster haben die Eigenschaft sich krebsartig zu vermehren. Welche dieser «Vorteile» will sich die Schweiz hier sichern? Zweimal im Jahr umziehen? Ewig lange Diskussionen mit marginalen Entscheiden, die noch nicht einmal eindeutig demokratisch legitimiert sind. Für das demokratische Vorzeigeland Schweiz nicht akzeptabel.

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  • am 3.03.2021 um 09:02 Uhr
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    Viele der oben genannten Personen, vermutlich alle sind nicht in der EU aufgewachsen. Auch wenn ein Buchautor ein sogenannter Experte ist, so kann er nicht von sich behaupten er kenne die EU. Ich masse es mir nicht an zu sagen, dass ich die EU kenne, bin dort aber aufgewachsen und habe mich jahrelang geärgert. Es ist schon bezeichnend speziell für Deutschland, dass Politiker wie Frau von der Leyen plötzlich auf dem Brüsseler Parkett steht oder ein Herr Oettinger und auch der ehemalige Ministerpräsident von Bayern Herr Stoiber. Wenn in Deutschland jemand der schon etwas bekannter war aus dem Amt gedrängt wurde, so bot man ihm einen neuen «Job» in Brüssel an, nicht wegen seinem Können. Frau von der Leyen hat Millionen von Schulden hinterlassen und wurde beim Militär aus dem Amt genommen. Allein diese Tatsachen sagen über die «fachmännische» Zusammensetzung des Brüsseler Teams aus. Wir als Bürger konnten uns nicht dagegen wehren, dass es plötzlich riesige Müllkübel gab, die gerade alten Menschen zu schwer waren von uns akzeptiert werden mussten.
    Dass die Mehrwertsteuer auf einem bestimmten Niveau sein musste, dass Strassen nicht gereinigt wurden wenn sie voller Schnee lagen und man eine Firma aus der eigenen Stadt nicht beauftragen durfte weil keine Ausschreibung vorhanden war. Wissen die Befürworter der EU überhaupt wieviele Milliarden, ja Milliarden Euro die Schweiz nur als Eintritt bezahlen müsste ohne wieder etwas zurück zu bekommen?

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