Der Internationale Gerichtshof in Den Haag © icj-cij.org

Der Internationale Gerichtshof in Den Haag

Das Gespenst der «fremden Richter»

Georg Kreis / 13. Okt 2018 - Die Selbstbestimmungsinitiative der SVP liefert ein klassisches Beispiel für ideologische Instrumentalisierung der Geschichte.

Bekannt­lich verpflich­teten sich 1291 die alteid­gnös­si­schen Vertrags­partner Uri, Schwyz und Unter­walden, in ihren Tälern keinen Richter anzu­nehmen, „der das Amt irgendwie um Geld oder Geldes­wert erworben hat oder nicht unser Einwohner oder Lands­mann ist“. Die Geschichte des Nach­le­bens der zu einem Topos geron­nenen Formel vom „fremden Richter“ ist wenig bis gar nicht bekannt. Sie könnte aber Aufschluss geben über ihre Nutzung und noch mehr über ihre Benutzer.

Histo­ri­sche Fiktionen

Die Formel und die ihr zuge­spro­chene Auto­rität war in der poli­ti­schen Sprache der alten Eidge­nos­sen­schaft und selbst noch nach der Grün­dung des Bundes­staates aller­dings nicht gebräuch­lich, zumal dem Land in der Folge keine „fremden Gerichte“ drohten. Zu einem Bezugs­punkt werden konnte sie erst mit dem Bekannt­werden des so genannten Bundes­briefs – also erst 1891, als mit dem 600-Jahr-Jubiläum der Vertrags von 1291 zu einer Gründungs­charta aufge­laden wurde (die er nicht war).

Der Rück­griff auf den Bundes­brief ist indessen falsch. Denn der Vertrag meint nicht Richter im heutigen Sinn, sondern Statt­halter oder Verweser (Stell­ver­treter) auswärtiger Mächte, unter deren Aufsicht von lokalen Männern Recht gespro­chen wurde. Mit rechts­his­to­ri­schen Rich­tig­stel­lungen und der Erklä­rung, wie der Begriff in seiner Zeit verwendet wurde, ist dem heutigen Reiz­wort aller­dings nicht beizu­kommen, und auch nicht mit dem Argu­ment, dass eine miss­ver­stan­dene Verhal­tens­regel aus dem 13. Jahr­hun­dert unter gänz­lich anderen Verhält­nissen im 21. Jahr­hun­dert nicht weglei­tend sein sollte. Und doch kann die Argu­men­ta­tion mit „der Geschichte“ macht­voll sein. So eröff­nete der rechts­na­tio­nale Führer Chris­toph Blocher Januar 1992 seinen Kampf gegen den Euro­päischen Wirt­schafts­raum (EWR) mit der Behaup­tung, man habe 700 Jahre lang gegen „fremde Richter“ gekämpft. Diese später gebets­müh­len­artig wieder­holte Formel kann schon darum nicht zutreffen, weil man nicht 700 Jahre lang gegen etwas kämpfen konnte, das es über diese Jahr­hun­derte gar nicht gab.

Keine Reso­nanz

Als die eidge­nös­si­schen Räte 1948 den Beitritt der Schweiz zum Inter­na­tio­nalen Gerichtshof der UNO (Inter­na­tional Court of Justice, ICJ) in Den Haag berieten und ihn einstimmig beschlossen, kam niemandem in den Sinn, von „fremden Rich­tern“ zu spre­chen. Es wurde im Gegen­teil betont, dass die inter­na­tio­nale Juris­dik­tion dem schweizeri­schen Ideal entspräche. Auch in den vorangehenden Jahren bildeten die „fremden Richter“ keinen zentralen Bezugs­punkt. Obwohl man erwarten könnte, dass die in den 1930er Jahre aufge­rüs­tete „Geistige Landes­ver­tei­di­gung“ mit der alteid­ge­nös­si­schen Urfrei­heit argu­men­tieren würde, erüb­rigten sich Anti-Richter-Parolen – die Abgren­zung zum Umfeld war in den Mussolini- und Hitler­jahren ohne­dies scharf genug.

Das änderte sich in den 1960er Jahren gleich in mehrfacher Hinsicht und insbe­son­dere mit dem lange hinaus­ge­zö­gerten Beitritt zum Euro­parat 1963, dem folgerichtig auch ein Beitritt zur Euro­päi­schen Menschenrechts­kon­ven­tion (EMRK) folgen sollte. 1969, in der ersten parla­men­ta­ri­schen Bera­tung dieses Schritts, bemerkte Natio­nalrat Walther Hofer (SVP/BE), Professor für Geschichte an der Univer­sität Bern, das Wort von den „fremden Rich­tern“ sei „heute noch“ geeignet, zahl­reiche Schweizer zu erregen, „weil es tiefe Schichten des geschicht­li­chen Bewusst­seins aufwühlt.“ Als Spre­cher der SVP stimmt er dennoch zu, dass sich die Schweiz der Menschen­rechts­kon­ven­tion „unter­ziehe“.

Die Formu­lie­rung „heute noch“ geht davon aus, dass dies „auch früher schon“ der Fall gewesen sei. Doch dabei dürfte es sich eher um eine Aufla­dung gegen­wär­tiger Meinung mit angeb­lich bestan­dener Vergan­gen­heit handeln, auch wenn es schwache Vorläufer dieser Ansicht gegeben haben mag. Wich­tiger war, dass die Reden von 1969 – Hofer war nicht der Einzige – verfingen. Und dabei nährten selbst dieje­nigen den Topos von den „fremden Rich­tern“, die ihn ablehnten und ihm keine weglei­tende Bedeu­tung zuschreiben wollte, indem sie ihn immer wieder zitierten, wenn sie gegen ihn antraten.

In der zweiten Bera­tung des Beitritts zur EMRK erklärte der rechts­na­tio­nale Poli­tiker James Schwar­zen­bach (Rep./ZH) in gespielter Tief­sta­pelei, er meine sich zu entsinnen, „einmal gehört zu haben“, der eidge­nös­si­sche Bund sei entstanden, weil er keine „fremden Richter“ und keine fremde Einmi­schung dulden wollte. Er über­nahm aus der Debatte von 1969 wört­lich Hofers Formu­lie­rung, dass die Figur des „fremden Rich­ters“ in uns „tiefe Schichten des histo­ri­schen Bewusst­seins“ aufwühle. Tatsäch­lich störte ihn aber die Möglich­keit, dass aus der schweizerischen Bevöl­ke­rung mit dem Recht auf Individlalbe­schwerde gegen die Schweiz geklagt werden konnte und damit eine „neuer­liche (sic) Beschnei­dung unserer garan­tierten Souve­rä­nität“ eintreten werde.

Trotzdem hatte die Anru­fung des „Fremde-Richter-Topos“ 1969/74 noch keine grosse Reso­nanz, weil das gesellschafts­po­li­ti­sche Klima ein deut­lich anderes war. Zu einem Kampf­be­griff machte ihn erst Blocher mit seinem Feldzug gegen den EWR-Vertrag in den frühen 1990er Jahren. Im Kontext der EWR-Debatte kam auch der für die Justiz zustän­dige Bundesrat Arnold Koller auf die „fremden Richter“ zu spre­chen und erklärte, das damit zum Ausdruck kommende Miss­trauen habe „tiefe Wurzeln“, die Ableh­nung habe „in unserem Land gera­dezu mythologische Bedeu­tung.“ Somit wäre die Frage, warum die „fremden Richter“ die Rolle haben, die ihnen gegeben wird, auch ein Thema für die Sozi­al­psy­cho­logen.

Die Stel­lung der Legis­la­tive in der Schweiz

Bundesrat Koller sagt aber noch weiteres: Die Ableh­nung der „fremden Richter“ zeige, dass „in unserer durch Jahrhun­derte gewach­senen Demo­kratie die poli­ti­sche Ausmar­chung (= Aushand­lung, Red.) der Konflikte immer Vorrang gegen­über der recht­li­chen Strei­ter­le­di­gung gehabt“ habe. Die Gerichts­ge­walt habe sich eigent­lich nie voll eben­bürtig neben den poli­ti­schen Gewalten in unserem Land etablieren können und schon gar nicht über sie stellen können.

Koller berührte damit einen zentralen und inzwi­schen sogar noch stärker ins Gewicht fallenden Punkt. Vorbe­halte gegen die dritte, die rich­ter­liche Gewalt als solche – das heisst nicht nur gegen „fremde“ Richter – gab es schon früher. Sie zeigten sich schon 1848 bei der Schaf­fung des Bundes­staats; die dama­lige Bundes­ver­fas­sung trug wegen der schwa­chen Ausstat­tung der rich­ter­li­chen Gewalt, wie in der Fach­li­te­ratur auch schon bemerkt worden ist, „Züge eines demo­kra­ti­schen Abso­lu­tismus“.

Das Bild der „fremden Richter“ hat die Funk­tion, irra­tio­nale Reflexe anzu­spre­chen und ist fast beliebig einsetzbar: Einer­seits gegen „fremde Mächte“ wie die EU-Kommission oder gegen „neuzeit­liche Vögte“ mit bekannten Namen wie Delors, Stein­brück oder Juncker. Er wird aber auch gegen eigene Richter, insbe­son­dere gegen die Bundes­richter in Lausanne einge­setzt. 1985 wurde in der Ableh­nung des neuen Eherechts eben­falls auf die Abnei­gung gegen „fremden Richter“ gesetzt und auf dem Kampagnen-Plakat eine wenig sympa­thi­sche Rich­ter­person ins Ehebett gesetzt. Wenige Jahre später, 1992, wurde dann hinsichtlich des EWR-Vertrags vor dem „fremden Richter“ im gesamt­schwei­ze­ri­schen Bett gewarnt.

Bezeich­nen­der­weise haben die Initi­anten der „Selbstbestim­mungs­in­itia­tive“ die Parole vom Kampf gegen „fremde Richter“ (jetzt im Plural) inzwi­schen etwas zurück­ge­nommen und mit der Parole „Ja zur Demo­kratie“ die angeb­liche Einschrän­kung der direkten Demo­kratie durch das Gerichts­wesen in den Vorder­grund gerückt.

Die „fremden Richter“ haben die Qualität eines Reiz­worts. Doch was wird damit gereizt? Im Fall der EMRK ist es weniger das „E“ für Europa als die allge­meine Inter­- oder Supra­na­tio­na­lität, die Ängste beschwört. Im Falle der EU hingegen handelt es sich um einen Anti­re­flex, wie er sich schon seit 1950 bemerkbar macht, manchmal stärker, manchmal schwä­cher.

Für diese leichte Reiz­bar­keit mag es sozi­al­psy­cho­lo­gi­sche Gründe geben. Jeden­falls argu­men­tierte eine Glosse der NZZ am Sonntag vom 20. September 2015 in dieser Weise. Sie führt die beschwö­renden Repe­ti­tionen des Topos von den „fremden Rich­tern“, „unsere Vorlieben“ für Wieder­ho­lungen im poli­ti­schen Diskurs, auf früh­kind­liche Bedürf­nisse zurück. Alle würden die Stro­phen über die „da oben in Bern“, den Refrain über die „Büro­kraten in Brüssel“ und das solo con brio über die „fremden Richter“ in­- und auswendig kennen. Wenn sie vorge­tragen würden, „gibt uns das ein Gefühl, als lägen wir wieder daheim im Kinder­bettli.“

Tatsäch­lich lässt sich sagen, dass mit dem repe­ti­tiven Einsatz der „fremden Richter“ so etwas wie ein Priming-Effekt ange­strebt wird, der von einem ersten Reiz (prime) annimmt, dass er das Weitere mass­geb­lich beein­flusst. Begriffe mit unbe­wussten Wertungen werden gerne übernommen und lassen so Wegspuren im öffent­li­chen Diskus entstehen, die zu erneuten Äusse­rungen glei­cher Art animieren. Trotzdem darf man die Wirkungs­macht des Topos nicht über­schätzen. Es ist nicht nur so, dass das „Zauber­wort“ die Probleme schuf – sondern aufgrund der gefühlten Proble­matik erhielt das Wort auch seinen Zauber.

Die „fremden Richter“ lassen sich nicht aus der Welt schaffen. Die Figur ist gesetzt und wird auch durch die Medien (ein wenig auch hier und jetzt) weiter am Leben gehalten. Wichtig ist aber zu unter­scheiden, ob das Stereotyp unkri­tisch über­nommen oder auf seinen Reali­täts­ge­halt und seine Rele­vanz über­prüft wird. Wird die Formel der „fremden Richter“ pole­misch einge­setzt, ist es wenig aussichts­reich und gewis­ser­massen zu spät, um mit histo­ri­schen Rich­tig­stel­lungen dagegen anzu­treten. Besser wäre es, zuvor und nach­haltig einen Abbau von Grundhaltungen anzu­streben, die ein isola­tio­nis­ti­sches Staats- und Gesell­schafts­ver­ständnis pflegen und sich auf ein roman­ti­sie­rendes Geschichts­bild stützen – und dabei unter anderem auch den Kampf­be­griff der „fremden Richter“ einsetzen.

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Dieser Beitrag erschien zuerst in «Geschichte der Gegenwart» Der Artikel erschien dort unter dem Vorspann: Die Schweiz streitet über „fremde Richter“. Die „Selbstbestimmungsinititative“ der SVP liefert ein geradezu klassisches Beispiel für die ideologische Indienstnahme von Geschichte. Die Initianten können aber davon ausgehen, dass das Heraufbeschwören der „Richter“-Schreckfigur dennoch da und dort verfängt.

Themenbezogene Interessen (-bindung) der Autorin/des Autors

Der Autor Georg Kreis hat eine eigene Website. Weitere Infos zum Autor finden sich hier. Es gibt keine Interessenkonflikte.

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9 Meinungen

Die Tradition hat natürlich schon einiges für sich. In meiner Studienzeit schien es auch klar, dass international niemand einen Richter anrufen würde, wenn nicht schon ein minimaler Konsens für den zu erwartenden Richterspruch bestand.

Die Judikative hat aber in jüngster Zeit immer wieder auf eminent politische Entscheidungen ihren Stempel aufzudrücken versucht und damit die «Souveränität» der in Abstimmungen ausgedrückten Volksmeinung in Frage gestellt. Der BG-Entscheid zum Tessiner Verhüllungsverbot ist das letzte Beispiel in einer langen Serie.

Der Kampf um das Machtprimat zw. der Judikative und den andern Kräften im Land, welches in der Verfassung wohl bewusst nicht geklärt wurde, geht immer mehr zu gunsten «salafistischer» Wortinterpretation aus. Der politische Wille wird dadurch ins zweite Glied relegiert.

"The Rule of Law» hat viele Anhänger in der Welt. Die Argumente, welche dahinter liegen sind nicht immer so blütenrein, wie man sich das wünschen könnte.

Die vom BG initiierte Lex-Pharma ist ein schönes Beispiel vom Zusammenspiel von Lobby-Arbeit und Primat der juristischen Interpretation international vorgekauter Paragraphensammlungen.

Sollte diese Tendenz weiter zunehmen, dürfte eine politische (Über-)Reaktion nicht mehr in allzuweiter Ferne liegen.
Josef Hunkeler, am 13. Oktober 2018 um 10:48 Uhr
Bevor man über «fremde» Richter befindet, sollte man zumindest wissen, ob der Output der heimischen Richter gut ist. Was meinen Sie - sind die Urteile gerecht?

Wann haben Sie persönlich die letzte Gerichtsberichterstattung lesen können? Nein, nicht wie ein Urteil lautet, sondern ob die Begründung zu einem Urteil auch wirklich geltendem Recht entspricht. Oder aber auch, ob die rechtlichen Verfahren eingehalten worden sind.

Vermutlich haben Sie dies noch nie lesen können. Wie sollte auch, denn es gibt längst gar keine Gerichtsberichterstattung mehr. - Sie trauen den Richtern einfach. Aber wieso?

Auf Seiten der Politik kontrollieren National- und Ständeräte sich gegenseitig. Die beiden wiederum kontrollieren den Bundesrat. Und wir als Stimmvolk kontrollieren mit dem fakultativen Referendum die gesamte Politik mitsamt dem Lobbyismus. Und das ganze auf allen 3 Ebenen.

Und wer kontrolliert die Justiz? Und wann hat diese Kontrollinstitution das letzte Mal in welchem Fall eingegriffen?

Und nein, auch das Bundesgericht ist als Institution nicht die höchste Macht der Schweiz - auch bei Gerichtsentscheiden nicht. Im Art. 148 BV (ab 1.1.2016) steht, wer es ist.

Der ehemalige Bundesrichter Martin Schubarth schreibt:
https://www.nzz.ch/meinung/die-schweiz-kennt-keinen-richterstaat-ld.1387634

Bevor man «fremden Richtern» traut, sollte man die Kontrolle der eigenen kennen. Fremde Richter entmachten nicht die eigenen, sondern unsere Gesetzgeber und damit uns selbst.
Beat Leutwyler, am 13. Oktober 2018 um 11:51 Uhr
Zur Schwächung der Judikative muss noch der heutige Art. 190 BV angeführt werden, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für die Gericht massgebend sind, nicht aber die Bundesverfassung. Diese kam 1874 in die Verfassung als erst das Bundesgericht als das oberste Gericht eingesetzt wurde, an das sich Bürgerinnen und Bürger wenden konnten. Dieser bedeutet, dass es keine Verfassungsgerichtsbarkeit gegen Bundesgesetze gibt, was bekannt ist, nicht jedoch, dass wir, abgesehen von dieser Ausnahme, eine volle Verfassungsgerichtsbarkeit kennen. Seit der Ratifizierung der EMRK 1974 füllt diese die im richterlichen Rechtssschutz seit der Zunahme von Bundesgesetzen bestehende empfindliche Lücke weitgehend wenigstens im konkreten Anwendungsfall aus, weil diese völkerrechtlichen Menschenrechtsgarantien gemäss 190 BV massgebend sind. Die so durchaus auch in der Schweiz bestehende Verfassungsgerichtsbarkeit ist kaum bekannt. Vielmehr wird stets unzutreffend wiederholt, wir hätten halt keine Verfassungsgerichtsbarkeit, was die Position namentlich des Bundesgerichts empfindlich schwächt.
Giusep Nay, am 13. Oktober 2018 um 12:41 Uhr
Warum malt Kreis das Gespenst der „fremden Richter“ an die Wand? Die Anlehnung an den Anfangstext im Kommunistischen Manifest: „Ein Gespenst geht um in Europa ...“ ist unverkennbar. Der langfädige Exkurs kann allerdings die lange Tradition des Widerstands gegen fremde Richter nicht wegschlecken. Sie wurde erstmals im Bundesbrief von 1291 beurkundet:
„Wir haben auch einhellig gelobt und festgesetzt, dass wir in den Tälern durchaus keinen Richter, der das Amt irgendwie um Geld oder Geldeswert erworben hat oder nicht unser Einwohner oder Landmann ist, annehmen sollen.“
Die Schweiz ist hier allerdings bei weitem kein Sonderfall, sonst wäre das „Selbstbestimmungsrecht der Völker“ im Artikel 1 der UN-Charta nie zustande gekommen. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker ist eines der Grundrechte des Völkerrechts. Es besagt, dass ein Volk das Recht hat, frei über seinen politischen Status, seine Staats- und Regierungsform und seine wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung zu entscheiden. Dies schließt seine Freiheit von Fremdherrschaft ein.
Auch die „Selbstbestimmungsinitiative“ stützt sich auf das Völkerrecht der Völker der UN-Charta. Diese wäre wohl kaum zustande gekommen, wenn die Umsetzung des Volkswillens in Gesetz und Praxis nicht immer häufiger offen verweigert würde.
Peter Aebersold, am 13. Oktober 2018 um 13:10 Uhr
Bei einem «Nein» können Richter-Eliten aus dem «Völkergewohnheitsrecht», aus «allgemeinen Rechtsgrundsätzen zivilisierter Völker» oder – wie das Schweizer Bundesgericht jüngst festgehalten hat – aus dem «vorherrschenden europäischen Rechtsverständnis» auswählen, was ihnen gemäss seiner politischen oder juristischen Tageslaune gerade so passt, ob in Lausanne, Strassburg oder Luxemburg.
Alex Schneider, am 14. Oktober 2018 um 06:01 Uhr
Es kann kaum eine nützliche Analyse zustande kommen, wenn man eine Initiative einer Partei, die man zutiefst hasst, beurteilen will. Wenn er von, Zitat: «rechtsnationale Führer Christoph Blocher» Zitatende, (in tendenzieller Anspielung) redet, lässt das kaum eine neutrale Beurteilung zu! Weiter stellt Kreis fest, dass, Zitat: «Die «fremden Richter» lassen sich nicht aus der Welt schaffen» Zitatende, als nicht korrekte Denkhaltung der Leute anschaut, was aber eben möglicherweise vermehrt zutreffen kann, sollte die Initiative abgelehnt werden!
Willy Brauen, am 14. Oktober 2018 um 08:07 Uhr
"Das Bundesgericht gibt vermehrt dem Völkerrecht den Vorrang, was die Schweizerische Volkspartei (SVP) zur Lancierung der «Selbstbestimmungsinitiative» bewogen hat."

www.swissinfo.ch/ger/direktedemokratie/-selbstbestimmungsinitiative-_landesrecht-vor-voelkerrecht--andere-laender-tun-es-laengst/44139618?utm_campaign=swi-nl&utm_medium=email&utm_source=newsletter&utm_content=o
Hans Rudolf Knecht, am 14. Oktober 2018 um 09:06 Uhr
Mit der Ablehnung des Völkerrechts lehnt die sog. Selbstbestimmungsinitiative auch die internationale Grundlage für unsere Selbstbestimmung in der UN-Charta ab und macht also das Gegenteil von dem, was sie vorgibt. Die Eidgenossenschaft konnte im 13. Jahrhundert «fremde Richter» - was damals fremde Landesherren bedeutete – nur ablehnen, weil der Kaiser ihr das Privileg der Reichsunmittelbarkeit verliehen und so wie heute die UN-Charta ihr die Selbstbestimmung ermöglichte.
Wir bestimmen gemäss unserer Bundesverfassung als unser selbstverständlich höchstes Gesetz, welches nichtzwingende Völkerrecht wir übernehmen und welches nicht. So haben wir selber selbstbestimmt die EMRK und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg – den EU-Gerichtshof in Luxemburg aber nicht! – angenommen.
Wäre die EMRK, weil sie nicht dem Referendum unterstand, gemäss der Änderung von Art. 190 BV mit der SVP-Initiative für die Gerichte nicht mehr massgebend, bedeutete dies allein, dass unsere Gerichte uns nicht mehr vor unverhältnismässigen Eingriffen in unsere Grund- und Menschenrechte schützen könnten. Da die EMRK jedoch nicht (mehr) gekündigt werden soll und das tatsächlich auch nicht in der Initiative steht, würde es der EGMR in Strassburg weiterhin tun. Nicht die «fremden» sondern allein die eigenen Richter würden also ausgeschaltet und damit auch hier das Gegenteil erreicht von dem, was die Initianten vorgeben erreichen zu wollen!
Giusep Nay, am 14. Oktober 2018 um 09:59 Uhr
Die Darstellung der EMRK als sicherer Garantin der Grundrechte in Kontrast zu einer angeblich wirkunsloser Schweizer Verfassung wirkt doch arg überzogen. Wenn dem wirklich so wäre, dann müsste die Lage bezüglich Menschenrechte von Island bis in die Türkei, von Russland bis nach Portugal ja überall gleich gut sein...
Daniel Heierli, am 15. Oktober 2018 um 21:48 Uhr

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