Vormarsch der Plebiszite auch in der Schweiz

Nenad Stojanovic, Politikwissenschaftler und SP-Mann aus dem Tessin, veranstaltet eine paradoxe Intervention: Er hat das Referendum gegen das Ausführungsgesetz der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) ergriffen, obschon er für das Gesetz ist. Drei weitere Personen mit unterschiedlichen Zielsetzungen sind ebenfalls mit von der Partie. Selbst die SVP, die das Ausführungsgesetz als «Verfassungsbruch» und als «Landesverrat» brandmarkt, unterstützt Stojanovic nicht und verzichtet auch auf ein eigenes Referendum. Parteichef Albert Rösti begründet diese Haltung damit, dass mit einem Referendum «bloss der heutige Zustand zementiert würde.»

SP-Fraktionschef Roger Nordmann: «Absurd»

Sollten Stojanovic und seine Mitstreiter die nötigen 50 000 Unterschriften zusammenkriegen und das Gesetz in der Abstimmung angenommen werden, wäre das ein klares Signal, dass das Volk die Personenfreizügigkeit beibehalten will und höher gewichtet als eine wortgetreue Umsetzung des Verfassungstextes. Genau das will Stojanovic erreichen. Er sieht aber gleichzeitig in der vom Parlament beschlossenen Umsetzung der MEI «ein Problem für die Verfassungstreue und die Legitimität der demokratischen Institutionen», wie er so oder ähnlich verschiedenen Medien sagte. Dies, weil der Gesetzestext weit weg sei von der Verfassungsnorm. Stojanovic will also wegen der Tragweite des Themas das Gesetz per Volksabstimmung legitimieren. Genau diesen Effekt fürchtet die SVP, weshalb sie die Hände vom Referendum lässt.

Auch bei seiner eigenen Partei, der SP, stösst Stojanovic auf harsche Ablehnung. Für SP-Fraktionschef Roger Nordmann ist dieses Referendum «absurd», wie er der Tribune de Genève sagte. Referenden seien Gegnern von Gesetzen vorbehalten und nicht für die Befürworter geschaffen worden. «Man braucht keine Abstimmungen anzuzetteln, die dem Geist der Institutionen zuwiderlaufen.»

Debatte unter Experten

Wer also hat recht? Ist Stojanovics Vorgehen vereinbar mit dem Grundgedanken des fakultativen Referendums? Ist ein Gesetz tatsächlich besser legitimiert, wenn es einer Volksabstimmung unterbreitet wird? Oder widerspricht Stojanovics Sololauf dem Geist der Institutionen, wie Nordmann sagt? Die Fragen sind nicht ganz bedeutungslos, denn offensichtlich ist es das erste Mal in der Schweizer Geschichte, dass ein Referendum nicht von Gegnern, sondern von Befürwortern eines Gesetzes ergriffen wird. Interessant ist der Fall auch, weil Referendumsführer Nenad Stojanovic Dozent für Politikwissenschaft an der Universität Luzern ist. Infosperber hat deshalb Berufskollegen von Stojanovic – zwei Politologen und einen Staatsrechtler – befragt, was sie von der Sache halten: Claude Longchamp, Politikwissenschaftler, Verwaltungsratspräsident und Geschäftsleitungsmitglied des Forschungsinstituts GfS Bern; Marc Bühlmann, Professor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern und Direktor des Schweizerischen Jahrbuchs für Politik (Année politique suisse), sowie Andreas Glaser, Professor für Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universität Zürich und Direktor des Zentrums für Demokratie in Aarau.

«Ein klares und deutliches Veto»

Klar ist für alle Befragten: Der Grundgedanke des fakultativen Referendums besteht darin, dass Gegner eines vom Parlament beschlossenen Gesetzes die Notbremse ziehen können. Das war auch historisch der Grund für die Einführung dieses Instruments im Jahr 1874. Das Volk kann also gegen den Willen von Regierung und Parlament Gesetze blockieren. Das Referendum sei eine «harte Bremse», sagt Claude Longchamp, «ein klares und deutliches Veto». Longchamp zeigt sich «sehr skeptisch» gegenüber Stojanovics Referendum, und zwar «wegen dem plebiszitären Charakter seines Vorgehens». Die Schweiz sei bisher «gut gefahren, zwischen Volksrechten und Plebisziten zu unterscheiden».

Streit um Plebiszit

Ein Plebiszit wird üblicherweise in parlamentarischen Demokratien von der Regierung angesetzt. Das heisst, nicht das Volk, sondern die Mächtigen entscheiden, wer wann worüber abstimmt, dies um die eigene Position zu stärken und zu legitimieren. Ein Paradebeispiel ist die Brexit-Abstimmung in Grossbritannien, wo es nie um Volksrechte und um den Einbezug des Volkes ging, sondern um die Lösung innenpolitischer und innerparteilicher Probleme mit der Absicht, die Position von Premierminister David Cameron zu stützen. Der Schuss ging dann bekanntlich für Cameron hinten hinaus.

Stojanovic bestreitet den plebiszitären Charakter seines Unterfangens: «Ein Plebiszit liegt dann vor, wenn ein politischer Leader, ein Präsident oder ein Premierminister, alleine oder gemeinsam mit einigen Vertrauten, entscheidet, ein Referendum durchzuführen. Wer ein solches Referendum initiiert, ist in der Regel überzeugt, dieses zu gewinnen. Mein Fall liegt ganz anders. Ich bin ein Parteimitglied wie viele andere auch, aber ich bin nicht gewählt. Dieses Referendum kommt von unten», doziert Stojanovic gegenüber «Swissinfo».

«Funktionsverschiebung des Referendums»

Stojanovic veranstaltet natürlich kein Plebiszit von oben, sondern eines von unten, «ein Plebiszit, welches das Volk ansetzt. Besser macht es die Sache aber nicht», findet Longchamp. Ein Gesetz ist nicht dadurch besser legitimiert, wenn es einer Volksabstimmung unterbreitet wird. «Ein Gesetz ist legitimiert, weil es einen Referendumsvorbehalt gibt. Das Volk könnte es sanktionieren, wenn es will.» Longchamp stellt generell fest, «dass der plebiszitäre Charakter von Volksentscheiden zunimmt». So habe Martin Bäumle, der Präsident der Grünliberalen, selbst ein Befürworter der Energiestrategie, seine Unterstützung des SVP-Referendums gegen die Energiestrategie genau so begründet: Man müsse in einer derart wichtigen Sache das Volk entscheiden lassen.

Auch Andreas Glaser konstatiert «eine gewisse Funktionsverschiebung des Referendums hin zu einem plebiszitären Element», was «aus rechtspolitischer Sicht kritisch einzuordnen ist». Auch in den Kantonen greife zunehmend die Praxis um sich, «dass das Parlament ein Gesetz, meist auf dem Weg einer Variantenabstimmung, ‘freiwillig’ der Volksabstimmung unterstellt.» In einzelnen Kantonen gibt es zudem das Behördenreferendum. Damit kann ein Teil des Parlaments ein beschlossenes Gesetz zur Abstimmung bringen. «In der Parlamentsdebatte wird dann aber sehr häufig (auch von Befürwortern des Gesetzes) mit höherer Legitimation durch Volksabstimmung argumentiert», sagt Marc Bühlmann.

Motive der Stimmberechtigten sind tabu

Bühlmann macht zudem darauf aufmerksam, dass die Frage der Möglichkeit einer «Legitimation durch Volksentscheid» relativ häufig diskutiert werde. So werden Geschäfte auf nationaler und kantonaler Ebene so verabschiedet, dass sie «referendumsfähig» sind. Ein gutes Beispiel sei das Gripen-Fondsgesetz: «Weil die Flugzeugbeschaffung selber ja nicht referendumsfähig war, hat man das Fondsgesetz referendumsfähig ausgestaltet. Das war bereits der Vorschlag des Bundesrates, der den Beschluss so legitimieren wollte», sagt Bühlmann.

Dies alles untermauert die These, dass Volksentscheide in der Schweiz zunehmend plebiszitären Charakter haben. Doch Andreas Glaser hält fest, dass aus rechtlicher Sicht keine Einwände gegen das Vorgehen von Nenad Stojanovic bestehen: «Es gibt keine Norm, die es nur Gegnern eines Gesetzes erlauben würde, das Referendum zu unterstützen. Im Gegenteil: Die Garantie der politischen Rechte (Artikel 34 Bundesverfassung) verbietet es, nach den Motiven der Stimmberechtigten zu unterscheiden. Es ist völlig unerheblich, warum jemand ein Referendum oder eine Initiative unterschreibt oder warum er in der Abstimmung ja oder nein sagt.»

Schweizer Parlament «unglaublich mächtig»

Was aber sagen die Polit-Experten zum Vorwurf von Stojanovic, das vom Parlament beschlossene Umsetzungsgesetz sei «ein Problem für die Verfassungstreue und die Legitimität der demokratischen Institutionen»? Andreas Glaser teilt die Problemanalyse von Stojanovic insoweit, «als das Vorgehen (bei der Umsetzung der MEI, J.M.) die Verfassungstreue des Parlaments punktuell in Frage stellt – wie dies immer wieder einmal geschieht. Aus diesem Einzelfall muss sich aber noch nicht zwingend ein ernsthaftes Problem für die Legitimität der demokratischen Institutionen ergeben. Denn die Bundesverfassung nimmt die Möglichkeit verfassungswidrigen Vorgehens des Parlaments ohne unmittelbare Sanktionsmöglichkeit bewusst in Kauf. Das schweizerische Parlament ist im internationalen Vergleich rechtlich unglaublich mächtig. Es ist selbst Hüter der Verfassung, da bewusst auf eine Verfassungsgerichtsbarkeit verzichtet wurde. Indirekte politische Sanktionsmöglichkeiten bestehen aber durchaus: Eben die Ergreifung des fakultativen Referendums (aus welchen Motiven auch immer)».

Debatten machen Institutionen stärker

Marc Bühlmann teilt die Auffassung von Stojanovic «eher nicht». «Das Beispiel der MEI zeigt meines Erachtens, wie und dass das semi-direktdemokratische System funktioniert. Eine Idee wird ins System eingespeist (von der Stimmbevölkerung angenommen) und dann in einer Diskussion des Parlaments umgesetzt. Was hier wichtig ist: Was genau hinter dem Ja (und dem Nein) an der Urne steht, ist auch eine Frage der Interpretation (die Motive der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger für oder gegen die MEI waren ja sehr unterschiedlich). Diese Interpretation übernimmt im System der Schweiz ein Gremium, das dafür demokratisch gewählt wurde, also das Parlament. Dieses legt dann einen Kompromiss vor, der – das liegt in der Natur der Sache – natürlich nur bedingt allen gefällt. Das Schöne ist nun, dass auch dieser Kompromiss eben nicht ein Letztentscheid sein muss, dass man also auch gegen diesen Kompromiss eine Nachkontrolle (also ein Referendum) durchführen kann (und, wenn man nicht zufrieden ist, eben auch sollte).»
Bühlmann ist «freilich auch der Meinung, dass der gefundene MEI-Kompromiss nicht wirklich nahe am ursprünglichen Initiativtext ist.» Deshalb findet er es gut, «wenn die Diskussion noch eine Weile weitergeht. Ob diese mittels Referendum oder neuerlicher Initiativbegehren (inkl. Rasa) geschieht, ist für die Diskussion eigentlich egal und macht die Institutionen – im Gegenteil zur Aussage von Stojanovic – meines Erachtens eigentlich nur noch stärker und legitimer.»

Legitimität nicht gefährdet, aber Handlungsfähigkeit

Auch Claude Longchamp sieht die Legitimität der demokratischen Institutionen durch den Parlamentsentscheid nicht gefährdet, aber «ihre Handlungsfähigkeit». Er frage sich, «ob wir angesichts der Polarisierung in der EU-Frage noch in der Lage sind, mehrheitsfähige Entscheidungen aus der Mitte heraus zu treffen». Das aber sei nötig, «damit das System handlungsfähig bleibt.» Die Mitte sei jedoch fragmentiert und in dieser Frage gespalten.

Gesetz vollauf legitimiert

Quintessenz aus der kleinen Expertenrunde: Nenad Stojanovic darf tun, was er tut, rechtliche Einwände gegen die Ergreifung eines Referendums für statt gegen ein Gesetz gibt es nicht. Er hat denn auch auf den Unterschriftenbogen bewusst geschrieben, dass es kein Referendum «gegen» das Gesetz sei, sondern das Gesetz «betrifft», was Claude Longchamp als «Wortklauberei» bezeichnet. Auch wenn rechtlich nichts einzuwenden ist: Alle drei Experten bringen mehr oder weniger deutliche Vorbehalte an. In der Tat widerspricht es dem Grundgedanken des fakultativen Referendums, einem vom Parlament verabschiedeten Gesetz mit einer Volksabstimmung zusätzliche Legitimation verschaffen zu wollen. Jedes Gesetz hat eine Referendumsfrist; wenn diese abgelaufen ist, ohne dass ein Referendum zustande gekommen ist, hat es das Volk eben so gewollt – und das Gesetz ist vollauf legitimiert, auch durch das Volk!